[2](3)开展专项审查研究工作，对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件，有重点地开展了专项审查研究工作。

美国型的司法审查、德国型的具体案件审查和宪法诉愿、法国型的具体案件审查均是如此。[22]《德国基本法》第93条第1款第2项规定，当联邦法律或各邦法律与本基本法在形式上及实质上有无抵触或各邦法律与其他联邦法律有无抵触发生歧见或疑义时，经联邦政府、邦政府或联邦议会议员三分之一之请求，联邦宪法法院有权裁决。

设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。[15]依据宪法和立法法的规定，自治条例和单行条例可以对法律的规定变通执行或停止执行，但法律对民族自治地方作出的专门规定除外。质言之，当法律的合宪性争议构成案件审理的先决问题时，法院才可以对该法律的合宪性进行审查。在宪法法院审查制下，宪法及宪法法院法对公民个人启动合宪性审查程序规定了严格的资格和条件，即便如此，宪法法院仍不堪重负。(6)制定备案审查工作规范。

[8]此次全国人大常委会公开的五起典型审查案件全部属于合法性审查案件，而非合宪性审查案件。[6]2003年，在孙志刚事件发生后，三位于北京大学法学院博士毕业的、任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的滕彪和北京邮电大学文法学院的许志永以公民的名义，向全国人大常委会法制工作委员会提出关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。《全国人大议事规则》第24条对法律委员会职能做了进一步细化。

[2]1954宪法曾规定, 全国人民代表大会设议长。上述调整涉及《宪法》第70条关于法律委员会名称的规定。[9]第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团:《第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于〈中华人民共和国宪法修正案 (草案) 〉审议情况的报告》, 载《人民日报》2018年3月22日第4版。为了协调法律草案的统一审议与合宪性审查职能, 可以考虑在委员会内部设立审议法律草案部和合宪性审查部, 既建立相对独立的审查机制, 同时形成两个部门之间的合作、沟通机制。

[11]邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》, 载《清华法学》2017年第1期。[10] 2017年全国人大常委会法工委公布了五起备案审查的典型案例。

有观点认为, 合宪性审查只针对颁布以后的法律, 对审议中的法律草案不能进行合宪性审查。1978年《宪法》第27条规定, 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会, 但未明确法案委员会的设置。经研究, 大会秘书处认为, 拟补充修改的宪法和法律委员会内容, 不在修正案草案中单列一条, 建议在修正案草案中与之最接近的位置来表述拟补充修改的内容, 即在《宪法修正案 (草案) 》第44条中增加一款, 作为第2款:宪法第七十条第一款修改为:‘全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。2.根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定, 拟定法律和法令的草案。

2018年1月30日, 十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论后接受了该建议, 并形成了《宪法修正案 (草案) 》, 拟提请十三届全国人大一次会议审议。三、宪法和法律委员会的运行机制与功能 宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会, 是合宪性审查与法律草案的审议功能有机结合的混合型、开放性与综合性的机构, 主要承担宪法监督与实施的职能。1954年颁布的《全国人大组织法》将宪法有关专门委员会的规定进一步具体化, 规定中华人民共和国主席、副主席, 全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长和委员, 民族委员会和法案委员会, 国务院, 都可以向常务委员会提出议案 (第21条)。[1] 对委员会的领导体制问题, 宪法草案规定, 各委员会受常务委员会或者受议长领导。

报告指出, 先后有2952名全国人大代表以各种方式提出意见, 赞成设立宪法和法律委员会, 认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置, 有利于加强宪法实施和监督。参加专门委员会的人民代表也应当是专职的。

6月7日, 全国人大民族委员会、法律委员会等六个委员会举行联席会议, 彭真在会议上指出, 专门委员会是全国人大和常委会的重要工作机构, 主要管审议或者拟定有关议案, 审议质询案等。[7]宪法委员会作为专门委员会, 主要承担合宪性审查工作, 接受全国人大和全国人大常委会交予的任务, 协助全国人大及其常委会做好监督宪法实施的具体工作。

根据党中央精神, 将这个问题在本次会议审议《宪法修正案 (草案) 》时一并考虑。《全国人大组织法》第37条对专门委员会工作职责的具体规定是:审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案;向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令, 国务院各部、各委员会的命令、指示和规章, 省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议, 以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章, 提出报告等。第二, 尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则, 使合宪性审查工作规范化、程序化, 制定合宪性审查议事规则, 使合宪性审查工作有章可循。3.向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出关于法律、法令问题的议案和意见。注释: [1]韩大元:《1954年宪法的制定过程》, 法律出版社2014年版, 第101页。在法律委员会体制下, 这一功能的实现是有局限性的, 但在宪法和法律委员会体制下可以实现这一功能。

在1982年宪法修改工作中, 宪法修改委员会曾提出设立专门宪法监督机构的方案, 如全国人大下设专门的宪法委员会等方案。二、宪法和法律委员会的设立背景与意义 设立专门的宪法监督机构, 使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。

[5]周伟:《全国人大法律委员会统一审议法律草案立法程序之改革》, 载《法律科学》2004年第5期。在1982年宪法的修改过程中, 学者们呼吁加强人大专门委员会的工作职能, 如在1981年修宪座谈会上, 有学者建议:人民代表大会应设立各种专门委员会, 实行对国务院的对口监督。

主要问题有:在法律草案的统一审议工作中, 如何完成逐条审议的功能, 如发现草案内容与宪法规定不一致时, 通过何种程序进行审查;法律委员会与其他委员会同时审议相关法律草案时, 如何区分不同机关之间的界限, 避免因审议权的交叉而导致的职权冲突问题;由于宪法监督权与立法权由同一机关行使, 如何在所有立法过程中体现宪法精神是急需解决的实践问题, 需要引入合宪性审查的机制, 但原有的法律委员会体制难以发挥合宪性审查的功能。[3] 1981年6月, 中国政治学会提出修宪建议, 其中谈到全国人民代表大会应设立诸如法制、外教、民族、工业、农业、交通、科技、文教、卫生等各种专门委员会。

[9] 根据报告的表述, 由2952名全国人大代表以提出审议意见的方式表示赞成, 使王晨副委员长在草案说明中代表全国人大常委会所做的建议, 程序上符合《宪法》第64条的规定, 成了一项正式的宪法修改提议。特别是党的十九大提出推进合宪性审查工作, 维护宪法权威, 有关宪法监督机构的专门化问题再次成为学界关注的重大课题。(一) 尽快整合法律审议与合宪性审查职能 宪法和法律委员会成立后, 需要对现行法律委员会的一些职权做必要的调整, 强化其委员会的宪法机关属性, 将法律草案审议功能纳入合宪性审查的总体体系之中, 保证法律本身的合宪性。在2018年第五次修改宪法工作中, 社会各界再次呼吁加强宪法实施与监督, 希望在修改宪法时能够对宪法监督机构问题做出适当安排, 回应人们对宪法实施的关注与期待。

根据工作情况, 法案委员会在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人民代表大会常务委员会工作。[4]全国人大常委会办公厅研究室尹中卿主编:《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会大事记 (1949-1993) 》, 法律出版社1994年版, 第302页。

[7]参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》, 载《法律科学》2018年第2期。对代表和常务委员会委员提出的建议, 大会秘书处也做了认真研究, 并分为三种情况加以处理:一是不符合中央修宪原则的内容, 以后再研究;二是已在党内文件、国务院文件、有关法律法规中体现或者可以完善的内容不在修宪中加以考虑;三是有些建议可以通过宪法解释等方式明确和澄清。

[2] 刘少奇在关于《中华人民共和国宪法 (草案) 》的报告中指出, 专门委员会都是经常性行使权力的组织, 其任务是协助全国人民代表大会工作。由于此时《宪法修正案 (草案) 》已经形成, 十三届全国人大一次会议即将召开, 而根据《宪法》第64条的规定, 全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表才能提议宪法修改。

宪法和法律委员会的设立有助于加强宪法实施与监督, 有助于建立立法与宪法监督职能综合协调、整体推进的新机制, 提高合宪性审查的实效性, 有效解决宪法争议和违宪问题。如浙江省1名公民建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定;内蒙古自治区1名公民建议审查最高人民检察院有关附条件逮捕的文件;4名劳动法专家建议审查地方计生条例有关超生就开除的规定;108名研究生建议审查重庆等地著名商标法规;中国建筑业协会建议审查地方审计条例以审计结果作为建设工程竣工结算依据的规定。第一, 为了有效整合合法性审查与合宪性审查工作, 有必要将法规备案审查室从全国人大常委会法工委工作机关调整为宪法和法律委员会的工作机关, 以实现两项功能的有效衔接。1975年《宪法》取消了全国人大专门委员会体制, 第四届人大亦未设立法案委员会。

1.审查全国人民代表大会交付的法律案和其他关于法律问题的议案, 审查全国人民代表大会常务委员会交付的法令案和其他关于法律、法令问题的议案。韩大元，法学博士，中国人民大学法学院教授。

在七届全国人大常委会讨论修宪建议的过程中, 中共中央综合了所提出的意见, 于1993年3月提出了《关于修改宪法部分内容的补充建议》。对法律草案能否进行合宪性审查的问题, 学术界存有争论。

1983年6月, 第六届全国人民代表大会第一次会议通过全国人民代表大会法律委员会组成人员名单, 由13人组成, 彭冲为主任委员。由全国人大设立专门的宪法委员会, 协助全国人大及其常委会监督宪法的实施, 并负责研究审议违宪争议, 拟定争议处理决定。